深度报道温州矿山井巷业安全发展之路该咋走

温州矿山井巷业：安全发展之路该咋走？

■中国应急管理报记者徐文标刘向伟

矿山井巷采掘施工企业在浙江温州民营经济中占有重要地位，由于其往往作为乙方承包全国各地矿产资源生产企业的具体井巷采掘施工项目，井巷施工作业空间有限，交叉作业现象普遍，安全风险大，且安全生产管理存在“包而不管”“以包代管”现象，发包单位将安全生产责任转嫁到承包单位的情况时有发生。

矿山井巷采掘施工是从事矿产品资源开发，矿产品采掘、选洗与冶炼，井巷开拓、隧道掘进，土石方爆破、开挖与填埋等建设领域的工程。特别是矿山采掘施工历史悠久的苍南县、平阳县、泰顺县，这些企业的采掘施工项目已经遍布全国乃至国外许多地区。

繁荣背后隐藏着许多问题，温州本地矿山较少，诸多矿山井巷采掘施工企业承包的项目远离公司本部，项目部多、分布广，本部与项目部相处异地，安全生产监管如何统筹与接洽，如何走上安全发展之路？近日，记者来到浙江温州，对矿山井巷业进行探访。

承前启后

产业发展成规模

目前，温州有53家矿山井巷采掘施工企业，其中苍南县就有43家。

“根据文字记载，矾矿最早的开采时间为明朝洪武年间，位于苍南县矾山镇的矾矿，明矾储量占世界的60%，鼎盛时期有数百个采掘点，被称为世界矾都。”苍南县矿山井巷行业协会秘书长周艺影说，“解放后，就有大批山区、半山区懂井巷采掘施工的苍南人外出各地，参与新中国‘深挖洞’人防工程建设。”

自上世纪60年代末至70年代初起，苍南从事井巷采掘的人从民工起步，以软锤钢钎凿炮眼、手工操作炸药、雷管爆破作业为主要技能，踏上了外出谋生的创业之路。

岁月流转，上世纪80年代以后，随着改革开放，苍南一批长年累月奔波在外从事井巷采掘的人员，瞄准了矿业发展的巨大商机，秉承着温州人敢为天下先的创业精神，渗透到全国各类矿山矿产品资源开发、矿产品采掘和洗选，井巷隧道掘进、土石方开挖等工程建设领域。年，苍南井巷采掘人员首次走出国门，参与国外采掘施工。

“他们知难而上，凭借着吃苦耐劳的韧性和过硬的技术，使一个个工程得到了业主单位的认可和赞誉。”周艺影说，“技术精湛，攻坚克难”“矿山铁军，善打硬仗”等成为赞扬苍南矿山井巷人的说法，也被业内人诙称“穿山甲、钻山豹、石老鼠”等。没有矿产资源，以农业为主的人口大县，被他们硬生生地在全国打响了矿山井巷采掘施工的牌子。矿山井巷采掘施工企业在苍南县已经形成了“小企业、大群体”的发展格局。

目前，苍南县有十几万人从事矿山井巷采掘施工工作，这些企业也带动了该县和国内中西部劳动人口就业，解决了中西部地区近30万名农民工的就业问题，成为推进共同富裕的生力军，苍南县被中国矿业联合会授予“中国矿山井巷业之乡”的称号。

“年，矿山井巷采掘施工企业为当地纳税多万元，至年，发展到行业总产值亿元，工程项目遍布全国各地和十几个国家，为当地纳税12.27亿元，占苍南税收的30%，已经成为该县支柱性产业和纳税大户。”周艺影说。

苍南矿山井巷采掘施工企业，不但为苍南当地山区、半山区群众脱贫致富奔小康提供了重要路径，而且为推动实现共同富裕作出了重要贡献。

短板犹存

安全管理难度大

矿山井巷采掘施工企业属于比较特殊的主体，企业一般下属多个相互独立的工程施工单位，作为乙方承包矿产资源生产企业的具体井巷采掘施工项目，并且这些项目的施工地点一般都远离公司本部，分散在各地，到具体的井巷施工点上，作业空间有限，施工人员、设备设施相对集中，工期紧、任务重、交叉作业现象普遍，安全风险大，企业进行精细有效的安全管理需要下大功夫。

“尽管过去几年苍南矿山井巷业发展取得显著成绩，但与高质量发展的要求相比，矿山井巷业发展长期以来面临的问题和短板依然存在。”苍南县应急管理局副局长吴满良说。

首先，“包而不管”“以包代管”现象存在。

“一些发包单位不够重视施工方安全管理水平和施工技术，也未真正把项目部安全生产工作纳入本单位统一协调管理。甚至有部分发包单位未按规定落实安全生产主体责任，通过施工承包合同或其他方式，将安全生产责任转嫁到承包单位。”苍南县矿山井巷行业协会相关人员表示。

“对温建西乌分公司安全生产失管失控。以内部承包的形式，准许自然人以分公司名义与银漫公司签订承包合同，只收取管理费，不对温建西乌分公司行管理之实。主要负责人及分管安全生产负责人均未对温建西乌分公司安全生产工作安排部署、检查指导，对其安全生产工作未履行任何职责。”

“未落实承包工程安全生产责任、施工作业安全管理极为混乱。”

这是年内蒙古锡林郭勒盟西乌珠穆沁旗银漫矿业有限责任公司“2·23”井下车辆伤害重大生产安全事故调查报告中，关于温州建设集团矿山工程有限公司及其西乌珠穆沁旗分公司（上文简称为温建西乌分公司）的表述。这次事故造成22人死亡，28人受伤。

其次，企业主体责任落实难。

在整顿之前，由于企业的项目部多、分布广，企业具备相应技术能力的安全管理和检查人员、技术专家，往往要负责检查众多项目部，疲于应付，甚至部分企业对每年两次的定期检查都无法确保落实。如造成10人死亡、1人失踪的年山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故，调查组发现承包单位浙江其峰工程公司年未按规定对项目部进行安全检查，公司安全部仅于当年9月11日到项目部检查过一次。该公司外派驻山东栖霞金矿项目部未按规定配备专职安全员和专职工程技术员，未对项目部人员进行安全教育培训，对爆破作业等人员专业技术培训不到位。外派项目部主要负责人未履行职责，对现场交叉作业管理不到位，纵容、放任爆破作业过程非法违法行为。

还有，企业技术人才短缺。温州市住建部门调研发现，部分矿山工程施工总承包企业存在矿业工程专业注册建造师不足、机电工程专业注册建造师及其他相关专业中级以上职称人员不足的情况。

“按施工项目部组建必须配齐‘三类岗位人员’的要求，即项目经理1人（具有国家注册二级建造师以上资质）、项目技术负责人1人、专职安全员1人。仅此一项，目前的多个项目就需配备1多名专业人员。”周艺影说。

“井巷采掘施工属于井下开采生产的范畴，企业还需配备采矿、地质、测量、矿井通风、矿山机械、矿山电气等专业人员。”鸿基建设工程有限公司董事长董云龙是温州矾矿矿工的后代，他补充道。虽然他的人脉资源较为丰厚，公司实力较为雄厚，去年纳税超过1亿元，但人才培养和招募难题一直困扰着他。

浙江宝树建设有限公司总经理谢传希也有同感，他表示，具备资质的专家属于学院派人才，理论知识雄厚，但往往缺乏具体矿山井巷采掘施工实践经验，长期从事井下项目现场管理、具有实战经验的“老人”又往往难以通过考试取得证书，两者兼备的人才少之又少，这就使得有些企业出现证件挂靠的现象，而持证人员也存在身兼数职的情况，降低了专业人才为企业服务的水准。

专项整治

排查清退严把关

年，山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故、山东烟台招远曹家洼金矿“2·17”较大火灾事故、山西代县大红才铁矿“6·10”重大透水事故，以及年云南香格里拉市云矿红牛矿业有限公司红牛铜矿“3·5”较大施工事故，均涉及温州矿山井巷采掘施工企业，在全国矿山行业造成了极大影响，着实给温州的有关企业敲响了警钟。

近年来，应急管理部、浙江省应急管理厅先后部署非煤矿山安全生产专项整治三年行动、金属非金属地下矿山外包工程安全管理专项整治、非煤地下矿山和尾矿库安全生产大排查。“根据部、省的部署，温州市组织开展‘采掘施工企业安全生产清理整顿’专项整治行动，苍南县还专门组织了工作专班。”温州市应急管理局有关负责人说。

年，温州市在全国首创建立“采掘项目管理系统”，由采掘施工企业将项目信息录入系统，要求做到应录尽录，为真正摸清采掘施工企业的项目部底数、解决项目部挂靠难题给出最优方案。年，浙江省应急管理厅在此基础上搭建了“浙江省采掘施工企业安全生产信息系统”，今年国家矿山安全监察局也建立了“全国采掘施工企业安全生产信息系统”，实行“一盘棋”管理。

同时，温州督促相关企业围绕清理资质挂靠、管理不善、以包代管、管理能力不足等方面完成自查自纠。

另外，温州市按照“清理淘汰一批、整顿提升一批、扶优做强一批”的要求，围绕检查资质范围、责任落实、人员持证及配备、项目部安全管理、属地报备等情况，组织人员现场抽查项目部或函告协查，提高检查的针对性、实效性。平阳县结合非煤矿山采掘施工企业特点和县域实情推行清单式管理模式，将非煤矿山采掘施工企业日常安全管理工作精细化、规范化、标准化，将安全管理要求、企业台账要求、安全监管部门检查方法等整理成《非煤矿山采掘施工企业安全生产工作管理手册》，明确了具体检查要求。

据了解，温州市矿山井巷采掘施工企业项目部共有多个，矿山井巷采掘施工企业总部自查自纠问题项并完成整改，企业对项目部自查自纠问题项，清理、清退项目部个。“开展专项整治行动以来，累计注销安全生产许可证8家，施工项目由高峰时的多个，清退至目前的多个。”温州市应急管理局安全生产基础处副处长诸儒林说。

反思不止

诸多问题待解决

在专项整治过程中，监管人员发现一些绕不过去的问题：行政许可对安全条件提升作用有限、行政诉讼败诉风险大、安全生产信息难获悉等。

据了解，矿山井巷采掘施工企业需要分别取得住建和应急管理两个部门的安全生产许可证。其中，应急管理部门进行许可时，原先需要第三方中介机构出具的安全评价报告、标准化建设等前置条件均已取消，而只对企业的证照、安全管理体系、人员持证情况及台账等书面材料进行审查，因此办理许可时无法实现对企业安全生产条件全面把关，也从一定程度上降低了准入门槛。另外，在企业驻外承包工程时，需要企业注册地应急管理部门出具无生产安全事故证明，而应急管理部门对企业外地项目的安全生产情况不掌握，仅以企业自己出具的未发生事故声明为依据，真实性无从考证。

山东五彩龙投资有限公司栖霞市笏山金矿“1·10”重大爆炸事故发生后，浙江省应急管理厅印发了《采掘施工企业安全生产清理整顿工作方案》和《浙江省采掘施工企业安全生产许可证审查办法（试行）》。根据国家放管服有关政策规定，应急管理部门的许可只是建立在企业取得建筑业企业资质证书、营业执照和住建部门的安全生产许可证基础上，因此应急管理部门强行“清理淘汰一批”的难度很大，也增加了行政诉讼风险。去年至今温州连续进行两轮整治，但整治结果与最初设定的目标尚有差距。

另外，全国各省（市、县）应急管理部门间缺乏信息共享机制，导致企业注册地应急管理部门无法有效掌握企业驻外承包项目的安全监管、事故情况等信息。驻外项目一旦发生事故，如果未能从公开渠道获得信息，注册地应急管理部门无从获悉，进企业检查只能看到企业总部出具的真实性未知的台账，无法实现对企业的分类监管、精准监管。还有一些招商引资企业，企业往往只将总部和财务部门设在注册地，安全管理等业务均在外，相关资料、台账等未报备至总部，对于这种“空心化”运转的企业总部，监管部门的管理更是难上加难。

共同努力

凝心聚力促提升

面对企业本质安全水平低，安全管理制度不健全，采掘施工项目的专业人员配备不足等问题，温州市、苍南县积极探寻行业高质量发展之路，特别是苍南县以组建“政府+协会”双服务专班的模式推动行业转型升级，促进健康发展。

目前，3万字共55页的《苍南县矿山井巷行业十四五发展规划》已经印发；优化发展环境、全面推进行业发展的《促进苍南县矿山井巷业高质量发展实施意见》也即将出台。

“采掘施工是苦差事，位置偏、离家远、风险大，社会上矿山井巷采掘专业技术人员数量本来就少，难招聘，部分人才愿意到项目工作，但不愿意按资质规定参加苍南县的社保；另外，有些企业承包的项目只是业务比较集中的部分工程，而根据现有规定，必须配齐所有类型的技术人员……”谢传希与记者座谈时，希望政策能够根据实际情况微调。同时，为了培养和留住人才，鸿基建设工程有限公司等企业还设立了院士（专家）工作站，与高校共建“双师型教师培养培训基地”、“企业教师（博士）工作站”等，助力企业人才培养、实训及科研交流合作。

对于行政许可，温州市应急管理系统相关监管人员建议，能否考虑取消应急管理部门颁发的安全生产许可证。本着管行业必须管安全的要求，矿山井巷采掘施工企业的日常监管由住建部门承担：对企业的安全生产许可，内容已经涵盖进住建部门的许可里了，而项目部所在地应急管理部门有对项目安全生产条件的专门许可，不会出现监管空档。因此，建议将两个部门的许可证合二为一。同时，免于出具无生产安全事故证明。

对于矿山井巷采掘施工企业的安全监管，建议建立企业安全条件分级、项目部备案制度。“建议从国家层面建立类似矿山资质等级的安全条件分级制度、设置分级标准，并与企业社会诚信、工程招标等挂钩。同时，明确把项目作业地的材料备案作为项目部开工许可的强制性前置条件。”

另外，要建立或贯通各省区之间安全生产信息数据共享平台，实现企业注册地和驻外项目部所在地监管部门之间的安全监管信息互通共享，实现对企业的分类别、精准化管理。

（原载于《中国应急管理报》年4月11日第3版）

编辑：刘蔷薇